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“撤县设市”冰冻20年再开闸 多地县长成市长
116.com.cn 发布时间: 04-17 08:47:37 来源: 中国网

  原标题:冰冻20年再开闸,县长“齐刷刷”改任市长

  撰文| 陆铭

  撤县设市被冻20年后再开闸。

  最近一周内,政知局注意到陕西、浙江、湖南、四川四省先后传来撤县设市的消息。

  4月10日,陕西省民政厅消息称,经国务院批准,民政部同意撤销神木县,设立县级神木市,由陕西省直辖,榆林市代管;

  4月11日浙江媒体报道,经国务院批准,同意撤销玉环县,设立县级玉环市,由浙江省直辖,台州市代管;

  4月12日,湖南媒体报道,经国务院批准,同意撤销宁乡县,设立县级宁乡市,由湖南省直辖,长沙市代管;

  同日,四川民政厅发布消息,经国务院批准,同意撤销隆昌县,设立县级隆昌市,由四川省直辖,内江市代管;

  政知君此前关注过撤县设区,撤县设市与撤县设区一字只差,到底差在哪里?

                “撤县设市”冰冻20年再开闸 多地县长成市长

  解冻

  撤县设市,指将符合条件的县提升为县级市,由省直接管辖。

  说起来这项改革由来已久,1986年国务院转批民政部《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》规定:非农业人口6万以上,年国民生产总值2亿元以上,已成为该地经济中心的镇,可以设置市的建制。1993年国务院转批民政部《关于调整设市标准的报告》对撤县设市有了更详细的标准,包含了人口、GDP、财政收入等众多指标。

       “撤县设市”冰冻20年再开闸 多地县长成市长

                                   设立县级市的标准

  上述《标准》出台后,各地纷纷撤县设市抢占机会,直到1997年国务院考虑到许多地方盲目追求县改市造成的“假性城市化”、耕地占用等问题,决定“暂停审批县改市”。

  此次再度开闸,国家行政学院经济学部教授冯俏彬认为,这是顺应我国当今城市化进程的表现,是社会各方面都乐见其成的结果。

  这些年,随着我国社会经济的迅速发展,我国的城镇化发展显著,一些县发展迅速,市管县体制已成为束缚其发展的“裹脚布”,“小马拉大车”、“大脚套小鞋”迹象显著。为把“强”县从“弱”市的束缚中“解救”出来,早在2010年2月召开的十一届全国人大常委会第十三次会议上,官方正式提出,我国将积极研究完善设立县级市的标准,把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇),适度改设为市,以为重启撤县设市奠定制度基础。

  今年3月5日,李克强总理在《政府工作报告》中明确提出,要“支持中小城市和特色小城镇发展,推动一批具备条件的县和特大镇有序设市,发挥城市群辐射带动作用。”撤县设市由此解冻。

  设市

  那么撤县设市之后,对县来说,到底有哪些变化呢?

  这要从县级市与县的区别说起:

  一是在上级政府对他们的定位上,县一般以农业为主,而县级市则一般被定义为以工商业或服务业等非农产业为主;

  二是在政府部门设置上,县涉农部门较多,而县级市则城市社会经济管理部门较多;

  三是在拨付转移支付上,县的转移支付一般只能用于农业相关领域,而县级市还可用于城市建设相关领域;

  四是县级市可以征收并使用城市维护建设税,县却不可以。

  因此,对于被改县的红利,可以看出有以下几点:

  首先,县级市的影响和外界对其的看法都比县要高,且在工商业发展和城市建设等方面可以提供较多的优惠政策,有利于招商引资、吸引人才,同时也有利于提高居民的自豪感;

  其次,县级市比县拥有更宽的行政管理范围、更多的社会经济管理权限和更丰厚的财政资金;

  再次,县级市政府领导更容易受到重视和提拔,官员的等级和待遇、福利也都比县要高;

  最后,县级市比县更容易争取到项目、资金和政策倾斜,且还能得到一批相当可观的城市建设费用。

  设区

  与撤县设市密切相关的就是撤县设区。

  撤县设区,指的是将地级市辖区的县(市)撤销行政编制,纳入该地级市的辖区直接管辖。

  作为我国市县行政区划调整的重要形式之一,早在1997年“撤县设市”被明令禁止后,许多地区为推动当地的城市化改革就转而将目光投向了“撤县设区”,直到2005年,撤县设区的热潮才在中央的严格限制下渐渐冷却。

  对地方来说,推动撤县设区的动机有三:

  一是撤县设区后,该区县的所有数据将计入城市,城市在绩效评估中将获得更大优势;

  二是撤县设区利于地级市盘活更多土地资源,获得更多“土地财政”;

  三是尽可能多地保住既得利益和权力。

  撤县设区的好处也显而易见:

  一方面,该区的招商引资、产业布局、基础设施建设等也将纳入整个城市进行整体规划,政府的公共服务水平也将从过去的县级水平提升到地市级水平,县城居民也将成为市民;

  另一方面,相应官员的行政级别会有所提升,将由享受县处级待遇,变为享受副厅级干部待遇,住房标准、工资标准都会相应调高。

  因此,对县来说,撤县设区也非常具有吸引力。

  争执

  在具体实践中,是撤县设市还是撤县设区会有意见不一致的情况。

  比如2013年5月,浙江长兴县拟实行撤县设区,划入湖州市,却遭遇了县城官民千人集体抵制、抗议。原因很简单,长兴作为省直管改革后的浙江财政省直管县,原本是上交财政的20%到省里,剩下的80%留给自己,变成区之后,一半要交给湖州市——假设长兴今年财政收入70个亿,县改区后,就有35亿要交给湖州。

  长兴二百多名老干部上书县委的材料显示,1992年湖州市区财政收入是长兴的四倍——长兴财政收入8100万,湖州3.2亿。到2012年,差距缩小到1.5倍——长兴66.2亿,湖州市区97.5亿。就在2007年湖州市构想撤县设区时,长兴县却一直在为撤县设市做准备,最终湖州市面对汹涌民意,决定暂停撤县设区计划。

  冯俏彬教授告诉政知局:“撤县设市之后,其政府权力更为完整,撤县设区后则不尽然,所以会有反对的声音。但一个地方应该撤县设市还是设区,应该由当地的城市化水平和经济结构等客观因素决定,不能以小部分人的意志为转移。”

  未来

  最后,说一说省直管县改革,这项改革始终伴随着撤县设区和撤县设市,并且,党的十八大报告、三中全会《决定》都指出,要“优化行政层级和行政区划设置,有条件的地方可探索省直接管理县(市)改革”。

  说之前,先要简单解释下中国现有的行政区划体系。

  新中国成立后,我国基本沿用民国时期的行政区划体制,即在“下管一级”体制下,将行政区域划分为省、县、乡三级。1983年,为了改变城乡二元结构,精简机构、控制规模,整合资源、统一市场,实现以城带乡,推动区域经济和城乡协调发展,我国开始在全国全面推行“市管县”体制。

           “撤县设市”冰冻20年再开闸 多地县长成市长

                                           行政区划

  但是随着中国的市场经济进入稳步发展阶段,市管县体制下的弊端逐步暴露:90年代中后期,市级政府的“市本位”倾向日益严重,实际形成了农村支援城市的态势,县体制的正能量逐渐减弱,并逐渐偏离其初衷。

  省直管县体制改革因此而生。这项改革意在减少行政层级,实现市县分治,这意味着县的自主权将得到巨大提升,县能掌握的财力也将得到巨大增加,并且县升为县级市甚至地级市的可能性也将得到极大提升。这对于县来说无疑是重大利好,但对于地级市来说,省直管县意味着权力的大量流失,地级市因此不愿放弃对县的直接管辖权。

  客观来看,依情况与条件不同,城市化进程中,县至少有三种出路,一是撤县设市,二是变成市辖区,三是继续保持县本身。但具体选择哪条路要根据情况而定。

  中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞曾对媒体表示,大城市发展到目前阶段,具有对外扩张的客观要求,把县的规划权和建设权上收,有利于大城市在自己的辖区内进行统一规划。但是对于广大的三四线城市来说,如果主城区太弱,对周围辐射能力不够大,尤其是如果县和地级市离得很远,市的带动力量不大,改成区对当地反而不利。

  资料| 澎湃新闻、南方周末、雷皓桦硕士论文:《市县行政区划改革路径分析:基于层次分析法视角》等
                                                                   责任编辑:付金丽 XN005

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